II. rész:

 

AZ EURÓPAI SZOCIÁLIS KARTA

A SZOCIÁLIS JOGOK FUNDAMENTUMA

 

 

 

 

1. BEVEZETÉS: AZ EURÓPAI SZOCIÁLIS KARTA ÁLTALÁNOS ÖSSZEFÜGGÉSEI

 

Az Európai Szociális Karta (a továbbiakban: Karta)[1] az Európa Tanács 1961-ben aláírásra megnyitott nemzetközi egyezménye. Eddig az Európa Tanács 23 tagállama ratifikálta: Ausztria, Belgium, Ciprus, Dánia, az Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Izland, Írország, Lengyelország, Luxemburg, Magyarország, Málta, Németország, Norvégia, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svédország, Szlovákia és Törökország. Ez a szociális és gazdasági jogokat, egyedülálló összefogottságban tartalmazó kiemelkedő jelentőségű jogi dokumentum az európai demokratikus stabilitás egyik legfontosabb biztosítéka. 1965-ben lépett hatályba, az ötödik tagállam ratifikációjával.[2]

 

A Kartában megfogalmazott alapvető szociális és gazdasági jogok összefüggenek az ENSZ Emberi jogok egyetemes nyilatkozatának 22–25. cikkével (lásd Mavi 1993, 5, 6), továbbá az ENSZ Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányának megfelelő – 6–7, 9, 10–11. 15. – cikkeivel (lásd Mavi 1993, 20–41).

A Karta szövegezésének munkálatai hozzávetőleg 1953-tól 1961-ig zajlottak. Két testület dolgozott rajta: az Európa Tanács Miniszterek Bizottsága és a parlamenti Közgyűlés. Az előbbi a tagállamok külügyminisztereiből, az utóbbi pedig a nemzeti parlamentek pártarányosan delegált képviselőiből tevődött össze. A parlamenti képviselők a jogok lehető legszélesebb körét kívánták a Kartába foglalni, miközben a kormányok képviselői ezt korlátozni akarták. Az 1961-es Karta-szöveg (lásd a kötet függelékét) így egy kompromisszum eredményeként született meg.

 

Világösszefüggésben a Karta az ENSZ Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányának (1966) mint univerzális nemzetközi jogi dokumentumnak felel meg. Európai összefüggésben a Karta az átfogó európa tanácsi emberi jogi egyezmény, az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény megfelelője.

 

A Karta és a közösségi jog összefüggése.

1999 derekán hatályba lépett Amszterdami Szerződés 136. cikke, illetőleg szociális fejezete tételesen – bár kétségkívül némileg eufemisztikusan – hivatkozik a Kartára.

„A Közösség és a tagállamok, tekintettel a szociális jogokra, különösen azokra, amelyeket a Torinóban 1961. október 18-án aláírt Európai Szociális Karta és az 1989-ben aláírt, A munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló Közösségi Charta tartalmaz, céljának tekinti a foglalkoztatás, a javított élet- és munkafeltételek elősegítését, azért, hogy lehetővé váljon a harmonizáció a fejlődés fenntartásával egyidejűleg; lehetővé váljon a megfelelő szociális védelem, a vezetés és a munkavállalók közötti párbeszéd, az emberi erőforrások fejlesztése, tekintettel a magas foglalkoztatottság fenntartására és a kirekesztés elleni küzdelemre.”

A Karta és a közösségi jog (acquis communautaire) egyik nyilvánvaló, további összefüggése az, hogy az Európai Szociális Karta legtöbb rendelkezése jogilag köti az Európai Unió összes jelenlegi tagállamát. (Ez a Közösség esetleges további bővülésével sem változik meg, mivel az újonnan csatlakozni kívánó posztkommunista tagállamok számára szintén előírják a Kartához történő csatlakozást.) Ennek folytán tehát a tagállamok nem hozhatnak a Karta rendelkezéseivel ellentétes intézkedéseket.

 

 

2. A SZOCIÁLIS JOGOK FUNDAMENTUMA

 

A szociális jogok fundamentuma vagy Európa lelkiismerete – ahogyan a Kartát nevezni szokás Európában – I. része politikai célként, rövid, alanyi jogi megfogalmazásban[3] tartalmazza a szociális jogokat 19 mondatban. II. része pedig az I. részben megfogalmazott célok megvalósítása érdekében szükséges állami kötelezettségvállalásokat írja elő 19 cikkben. Az Európai Szociális Karta nemzetközi jogi szempontból vett legfontosabb sajátossága pedig éppen ez: állami kötelezettségként fogalmazza meg a legalapvetőbb gazdasági és szociális jogokat, melyek nem teljesítésével az adott konkrét tagállam kötelességszegést követ el.

A Karta 1961 óta jelentősen bővült. Ma az Európai Szociális Karta mellett immár további négy további nemzetközi egyezmény kapcsolódik hozzá, s így együttesen, de külön-külön is az európai értékrend szerves és releváns részét alkotják. Szövegük megtalálható könyvünk Függelékében. Az említettek időrendben és rövid tartalmi összefoglalásban a következők:

·        Kiegészítő jegyzőkönyv (1988), amely lényegében a Karta rendelkezéseinek bővítését és bizo­nyos modernizálását szolgálta négy új jog beépítése útján;

·        Módosító jegyzőkönyv (1991) a Karta ellenőrző mechanizmusa hatékonyabbá tétele érdekében;

·        a Kollektív panaszok rendszerének biztosításáról szóló kiegészítő jegyzőkönyv (1995), szintén a Karta ellenőrző mechanizmusa hatékonyabbá tétele érdekében;

·        az új évezred szociális és gazdasági jogait egyedülálló részletességgel felmutató Módosított Európai Szociális Karta (1996).

 

Az Európai Szociális Karta eszméje újra és újra friss lendületet (Harris 1992) kapott a jegyzőkönyvek és a Módosított Európai Szociális Karta megalkotása érdekében végzett munkálatoktól. Ez legalább két külső tényezőre vezethető vissza (Weller 1996, 28). Az egyik a posztszocialista kelet-közép-európai államok átalakulása, s egyidejűleg az Európa Tanácshoz és a Kartához történő csatlakozásuk. Másrészt a Karta szempontjából kétségkívül külső tényezőnek tekinthetjük az Európai Unió Közösségi Chartájának – részletesen lásd kötetünk I. részében – megfogalmazását is.

 

A Karta magyar részről történő aláírásának előkészületei 1990-ben kezdődtek meg, az alá­írásra pedig 1991. december 13-án került sor. Egyidejűleg a Karta Módosító jegyzőkönyve is aláírásra került. A nemzetközi joggyakorlat szerint az aláírást normál menetben a ratifikációt előkészítő konkrét jogharmonizációs lépéseknek kell követniük a teljes megfelelésig. A lengyel Drzewiczki megjegyzi ezzel kapcsolatban, hogy az aláírás aktusa egyben a ratifikációig tartó időszak jogi stabilitásának is ígérete (Drzewiczki 1994, 214). Az aláírás jogintézménye a nemzetközi szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 18. cikkében jelenik meg, mely szerint az államnak tartózkodnia kell olyan lépésektől, amelyek hátráltatják az egyezmény céljának megvalósulását, ha azt már aláírta – vagy más módon kifejezte csatlakozási szándékát –, kivéve ha időközben egyértelművé tette, hogy nem kíván csatlakozni az adott egyezményhez.

 

A Karta megerősítésének (ratifikációjának) stratégiai jelentősége az elmúlt hét esztendő során határo­zottan növekedett Európában, mivel az Európai Unió immár gyakorlatilag belépő­jegyként kezeli, amelyet a csatlakozni kívánó államoknak „meg kell váltaniuk”.

 

A Karta megerősítése – ratifikálása – különös jelentőséggel bír Magyarország európai integ­rációja szempontjából is. Amint arra korábban utaltunk, az Amszterdami Szerződés szociális fe­jezetébe bekerült az Európa Tanács Európai Szociális Kartájára mint a szociális normák forrására történő hivatkozás. Figyelemreméltó tény az is, hogy az Európai Bizottság Magyarország­ról készített országvéleményében is megfogalmazódott a Karta megerősítésének igénye.

Időközben az Európa Tanácsban is folyt a Karta továbbfejlesztése. Ennek eredményeként születtek meg az újabb jegyzőkönyvek, és elkészült az új évezred szociális jogi fundamentumának szánt, Módosított Európai Szociális Karta is. Ennek eredményei azonban a jelenlegi megerősítést semmilyen tekintetben nem érin­tik, annál inkább befolyásolják a „távlatos” szociálpolitikai gondolkodást.

 

 

3. A KARTA ELLENŐRZŐ MECHANIZMUSA

 

A Karta – szemben számos más, nemzetközi egyezmény gyakorlatával – kifejezetten szigorú ellenőrzési mechanizmust tartalmaz. Ennek folyamatát – sematikus formában – a 2. ábra mutatja. Eredetileg, 1961-től az univerzális emberi jogi egyezmények két alapvető típusba sorolható ellenőrzési mechanizmusa – a jelentéstételi és a petíciós rendszer – közül először a jelentéstételi rendszert alkalmazták a Kartára. Ennek alapját a kétévente megküldendő nemzeti jelentések képezik. (Az nemzeti jelentések rendszerét részletesen lásd később.)

 

3. ábra

Az Európai Szociális Karta ellenőrző mechanizmusának sémája[4]

 

A SZOCIÁLIS JOGOK EURÓPAI BIZOTTSÁGA

Jogi szempontból megvizsgálja, hogy a nemzeti jog és gyakorlat

mennyiben igazodik a Karta ratifikált cikkeinek előírásaihoz.

Következtetéseit (conclusions) publikálja és megküldi a Kormánybizottságnak
 
 

 


 


A jelentéstételi rendszer azt jelenti, hogy a hatálybalépést követő két esztendő elteltével a ratifikáló állam kormánya kö­teles az általa megerősített cikkekről és számozott bekezdésekről rendkívül részletes, erre a célra készült kérdőív felhasználásával írt, tartalmi beszámolót küldeni angol vagy francia nyelven az Európa Tanácsnak. A jelentést az Európa Tanács Független Szakér­tők Bizottsága alapos elemzésnek veti alá. A Független Szakértők Bizottsága 158. ülésén, 1998. november 16–20. között úgy döntött, hogy megváltoztatja nevét Szociális Jogok Európai Bizottságára. Könyvünk további részeiben ezen elnevezést használjuk.

 

A monitoring - mechanizmus másik típusa a petíciós rendszer. Ezt azonban csak évtizedekkel később kezdték alkalmazni a Karta ellenőrzésére, mégpedig 1991-ben, a torinói jegyzőkönyvnek (Turin Protocol) is nevezett Módosító jegyzőkönyv keretében: „1. Minden szerződő fél… a jelentés egy példányát továbbítja olyan nemzeti szervezeteinek, amelyek a munkáltatók és a munka­vállalók nemzetközi szervezeteinek tagjai és a 27. cikk 2. bekezdése szerint a Kormánybizottság ülésén képviselettel rendelkeznek (pl. Union of Industries of the European Community, European Trade Union Confederation). E szervezetek a szerződő felek jelentéseire vonatkozó esetleges észrevételeiket megküldik a főtitkárnak. A főtitkár ezekről az észrevételekről másolatot küld az érintett szerződő államoknak, amelyek ezekre az észrevételekre válaszolhatnak.

 

A szerződő felek jelentéseinek egy-egy példányát a főtitkár továbbítja az Európa Tanácsnál konzulta­tív státussal rendelkező olyan nemzetközi nem kormány­közi szervezeteknek, amelyek speciális hatáskörrel rendelkeznek a Kartában szabályozott ügyekben.” (Az Európa Tanács… 1999, 96.) A petíciós rendszer – ha egyszer hatályba lép majd[5] – konkrétabb és egyes konkrét esetekben jobban célzott tájékozódást (Brillat 1996a, 8) tesz majd lehetővé, mint a nemzeti jelentések rendszere. A jelentések a kezdetektől fogva bizalmasak: csak a Szociális Jogok Európai Bizottsága és a Kormánybizottság jogosult a betekintésre. A nemzeti jelentésekkel kapcsolatosan David Harris (1989, 12, 13.) egyébként megállapítja, hogy átláthatóbb és jobban ellenőrizhető rendszert eredményezne, ha ezeket publikálnák.

 

Az elemzés során az adott országgal kapcsolatos, hivatalosan és nem hivatalosan rendelkezésre álló összes releváns tényt összevetik a jelentés állításaival. E munka során felhasználják a birtokuk­ban lévő, az éppen elemzett országról az európai sajtóban megjelent fontosabb híradá­sokon kívül személyes tapasztalataikat. Sőt, mindezeken túl az ország által ratifikált egyes nem­zetközi szerződések ellenőrzési mechanizmusa által előírt jelentéseket is: különösképpen az Egyesült Nemzetek Szervezete, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet, az OECD, az Európai Unió; de a különféle nemzetközi nem kormány­zati szervezetek, emberi jogi szervezetek összefoglaló elemzéseit is. Az első kérdés, amelyet megvizsgálnak, hogy a jelentésben foglaltak teljes mértékben megfe­lelnek-e a valóságnak. A második kérdés pedig alapvetően nem az, hogy „van-e munkanélküliség”, s hogy „vannak-e szociális problémák”, hanem az, hogy ezek leküzdése érdekében tett-e a kormányzat ér­tékelhető lépéseket abban az időszakban, amelyről a jelentés szól.

 

20. táblázat

A Karta és a hozzá szorosan kapcsolódó egyezmények aláírási és ratifikációs táblázata

az 1999. júliusi állapotnak megfelelően

 

Tagállamok

Európai Szociális Karta

Kiegészítő jegyzőkönyv

Módosító jegyzőkönyv

Kiegészítő jegyzőkönyv a koll. panaszrendszerrről

Módosított Európai Szociális Karta

 

Aláírás

Ratif.

Aláírás

Ratif.

Aláírás

Ratif.

Aláírás

Ratif.

Aláírás

Ratif.

Albánia

–

–

–

–

–

–

–

–

98/09/21

–

Andorra

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

Ausztria

63/07/22

69/10/29

90/12/04

–

92/05/07

95/07/13

–

–

–

–

Belgium

61/10/18

90/10/16

92/05/20

–

91/10/22

**

96/05/14

–

96/05/03

–

Bulgária

–

–

–

–

–

–

–

–

98/09/21

–

Ciprus

67/05/22

68/03/07

88/05/05

–

91/10/21

93/06/01

95/11/09

96/08/06

96/05/03

–

Csehország *

92/05/27

–

92/05/27

–

92/05/27

–

–

–

–

–

Dánia

61/10/18

65/03/03

96/08/27

96/08/27

–

**

95/11/09

–

96/05/03

–

Egyesült Királyság

61/10/18

62/07/11

–

–

91/10/21

**

–

–

97/11/07

–

Észtország

–

–

–

–

–

–

–

–

98/05/04

–

Finnország

90/02/09

91/04/29

90/02/09

91/04/29

92/03/16

94/08/18

95/11/09

98/07/17

96/05/03

–

Franciaország

61/10/18

73/03/09

89/06/22

–

91/10/21

95/05/24

95/11/09

–