Gyulavári Tamás – Könczei György

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Európai szociális jog

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Osiris, Budapest 2000

Lektorálta:

 

 

 

Kardos Gábor

Ladó Mária

 

 

 

 

 

Š Gyulavári Tamás, Könczei György, 2000

 

 

ELŐSZÓ

 

 

 

A szociális jogok – emberi jogok.

 

Ez az első látásra egyszerűnek tűnő kijelentés azonban egyáltalán nem mentes ellentmondásoktól. Bár az utóbbi évtizedekben egyre inkább tudatosul, hogy a polgári és politikai jogok, valamint a szociális jogok szorosan összefüggenek és oszthatatlanok. Hosszú utat kell azonban még megtennünk, amíg a szociális jogok a polgári és politikai jogokkal egyenrangúvá válnak, azokkal egyenértékű védelmet élveznek mind a nemzeti jogrendszerekben, mind pedig a nemzetközi jogban, a nemzetközi szervezetekben. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának egykori bírája, a néhai Pierre-Henri Teitgen kifejezésével élve, Európa gyorsabban haladt a politikai demokrácia, mint a szociális demokrácia felé.

 

A szociális jogok egyenjogúsításának elengedhetetlen feltétele a szociális jogokra vonatkozó nemzeti és nemzetközi szakirodalom fejlődése. Éppen ezért forgattam nagy örömmel Gyulavári Tamás és Könczei György közös könyvét. A két magyar szakértő olyan ambiciózus kísérletbe fogott, mint az európai szintű szociális jog számbavétele, történetének tanulmányozása. A kötet azzal a hatalmas feladattal igyekszik megbirkózni, hogy egy könyvbe foglalja az Európai Unió szociális jogát, és az Európa Tanács Európai Szociális Kartáját. Az utóbbi olyan nemzetközi egyezmény, amely az egész szociális területre érvényes jogi normákat fektet le. mostanáig 25 tagállam csatlakozott hozzá és van okunk feltételezni, hogy a többi tagállam legnagyobb része is ratifikálni fogja a nem túl távoli jövőben.

 

Ugyanakkor egyre több hasonlóság és kapcsolódási pont is felfedezhető a kötetben szereplő két joganyag között. Az Európai Unió „acquis”-ja, a közösségi vívmányok szociális vonatkozású szabályai és a Szociális Karta normái közötti kapcsolódás egyre nyilvánvalóbb. Az 1997-ben aláírt Amszterdami Szerződés tetőzte be a két joganyag közeledésének folyamatát. Az Amszterdami Szerződés ugyanis kifejezetten megerősítette, hogy a közösségi jog magáénak vallja, és alkalmazni kívánja saját szociális jogában az Európai Szociális Kartában megfogalmazott alapvető értékeket, mint a szociálpolitika fejlesztésének jogi alapját. A két joganyag közötti szoros kapcsolatot tükrözik az Európai Unió jelenlegi erőfeszítései egy olyan katalógus összeállítására, amely az Emberi Jogok Európai Nyilatkozatában és az Európai Szociális Kartában szereplő jogok alapján fogalmazza meg az alapvető jogokat.

 

Mint az Európa Tanács emberi jogokkal foglalkozó tisztviselőjének, talán megbocsátható nekem, hogy külön szólok az Európai Szociális Kartáról, és annak jelentőségéről. A mű ebben a tekintetben is hiánypótló, nem csupán a magyar, de talán nem túlzás azt állítani, hogy az európai szakirodalomban is. Sajnálatos, hogy Európában általában szegényes az Európai Szociális Kartáról szóló szakirodalom. Bár már közeledik az Európai Szociális Karta elfogadásának 40. évfordulója, még mindig túl gyakran keverik össze az Európai Szociális Kartát a kötetben szintén megtalálható, a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló Közösségi Chartával. Az utóbbit az Európai Közösség tagállamai majd’ harminc évvel később, 1989-ben fogadtak el, mint politikai deklarációt és nem mint jogi kötelezettséget jelentő dokumentumot.

 

A szerzőik ennél jobban nem is időzíthették volna könyvüket. Magyarország vonatkozásában ugyanis 1999 augusztusában lépett hatályba az Európai Szociális Karta. Éppen most zárult le a Magyarország és az Európai Unió között zajló csatlakozási tárgyalások első szakasza, amely a közösségi jog részeként „átvilágította” a magyar szociális jogot az európai normák és elvárások tekintetében.

 

A magyar jogot és jogalkalmazást az Európai Unió és az Európai Szociális Karta sokszor hasonló, máskor némiképp eltérő szociális jogi követelményekkel állítja szembe. A kötet nagy értéke, hogy a szerzők nem feledkeztek meg a mindkét joganyagot olyannyira jellemző esetjog bemutatásáról sem, amely rengeteg gyakorlati tapasztalattal gazdagíthatja az olvasót. A könyv nagy szolgálatot tesz az esetjog fő vonásainak bemutatásával.

 

Az Európa Tanács elkötelezett a szociális jogok biztosítása, és nemzetközi eszközökkel történő garantálása iránt. Az Európa Tanács fontos céljának tekinti az Európai Szociális Karta lehető legszélesebb körű elfogadtatását, és a hatékony végrehajtását. Szeretném kifejezni reményemet aziránt, hogy a Magyar Köztársaság Kormánya a közeli jövőben képes lesz elfogadni a Karta további rendelkezéseit, Jegyzőkönyveit, sőt, a Módosított Európai Szociális Kartát is. A szerzőpáros által kínált tudás, a Kartáról, az esetjogról jótékonyan közreműködhet e döntések meghozatalában.

 

Végezetül meg vagyok győződve, hogy Gyulavári Tamás és Könczei György urak művét hasznos könyvnek találja majd a lehető legszélesebb olvasóközönség: a tudósok, gyakorló szakemberek, bírák, döntéshozók, egyetemi hallgatók, és valójában mindenki, aki érdeklődik a szociális jogok és a szociálpolitika iránt. Ezáltal a mű jelentősen hozzájárulhat ahhoz, hogy a magyar szociális jog megfeleljen a jövő kihívásainak, így az emberi jogok, a szociális jogok tiszteletére épülő európai integráció követelményeinek.

 

 

Pierre-Henri IMBERT

Emberi Jogi Igazgató

Európa Tanács

 

 

 

 

1. BEVEZETÉS

 

 

„Az európai integráció szociális dimenziója virágoztathatja fel ésszerű és tisztességes elveken a vállalkozások és egyének közötti versenyt”

               Jacques Delors

 

Az Európai Unió polgárai elsősorban saját egyéni életszínvonaluk alapján mondanak ítéletet az európai integráció működéséről és gyakorlati hasznáról. Így vannak ezzel a magyar állampolgárok is. A közvéleményt ugyanis minden más területnél érzékenyebben érintik a szociálpolitika változásai. Ez teszi különösen érdekes vállalkozássá a könyvünkben megjelenő három nagy problémakörnek a vizsgálatát.

 

Mindenekelőtt annak, hogy milyen hatást gyakorol az Európai Unió saját polgárainak szociális helyzetére. Milyen szerepet vállalt a közösség eddigi története során a szociális védelem terén? Milyen változásokon ment keresztül a közös szociálpolitika? Miért nem készült el a közösségi szociálpolitika „építménye” a második évezred végére? Milyen tényezők akadályozták az építkezést? Az említett kérdések értelemszerűen elsősorban történeti összefüggésekben jelennek meg és érthetők meg. Emiatt tűnt szükségesnek, hogy az Olvasót végigvezessük azon a folyamaton, amelynek eredményeként a mai helyzet kialakult.

 

Másodsorban azt a problémakört tárgyaljuk, hogy milyen lesz a jövő Európai Szociális Uniója; megteremthető-e egyáltalán egy összeurópai szociális közösség, amely valóban egységes jólétet biztosít valamennyi polgára számára. Ezeket az egyes területeken részletesen vizsgáljuk.

 

Végül, a harmadik problémakör az, hogy mi az Európai Szociális Karta, mi tartalma, milyen kiegészítő dokumentumok fűződnek hozzá és mi a viszonyuk az Európai Unió szociális dimenziójához. Ezekre az érdekfeszítő, és reményeink szerint sokakat foglalkoztató kérdésekre keressük tehát a válaszokat a következő oldalakon.

 

Az említett három nagy problémakört könyvünk két, egymástól jól elkülönülő részben tárgyalja. Az I., az Európai Unióval foglalkozó részben áttekintjük a közösségi szociálpolitika történeti fejlődésének szakaszait és az azokat meghatározó alapvető közösségi dokumentumokat. Igyekszünk feltárni az Európai Unió szociálpolitikájának történeti, jogi hátterét, valamint a változások mögött meghúzódó politikai érdekeket és érdekcsoportokat. Megkíséreljük megragadni az Unió szociálpolitikájának egyes korszakai között megnyilvánuló különbségeket. Az I. rész további fejezeteiben immár a történeti és jogi háttér ismeretében igyekszünk árnyalt képet adni az EU szociális dimenziójára alapvető befolyást gyakorló közösségi politikákról. Az EU szociálpolitikájának járulékos természete folytán ugyanakkor rendkívül nehezen határozható meg a szociális dimenziót alkotó közösségi politikák köre. Munkánk kezdetén még mi sem sejtettük, hogy a legnagyobb fejtörést éppen ez okozza majd. A terjedelmi korlátok nem tették lehetővé az Európai Unió mintegy 90 ezer oldalnyi joganyaga valamennyi szociális vonatkozású jogszabályának részletes ismertetését és elemzését. Az említettek következtében fő célunk az volt, hogy az Olvasót megismertessük a közösségi szociálpolitika legfontosabb állomásaival, az adott szabályozás mögött meghúzódó koncepcióval. Így többek között elmélyedünk a munkaerő szabad mozgására, az Európai Szociális Alapra, a hátrányos helyzetű csoportokra, a munkajogra, oktatáspolitikára, munkavédelemre vonatkozó alapvető ismeretekben. A történetiség jegyében a fejezetek sorrendjével is az egyes politikák kialakulásának idejét, illetve azok egymáshoz való kapcsolódását kívántuk jelezni.

 

A II. rész pedig az Európai Szociális Karta keletkezésével, kapcsolódó dokumentumaival, esetjogával és az ezek által garantált szociális, illetve gazdasági jogokkal foglalkozik. Az I. és a II. rész szemlélete eltérő. Úgy is lehet fogalmazni, olyan, mintha az I. rész egy magaslati pontról távcsővel vizsgálná az Európai Unió szociális dimenzióját, a II. pedig mikroszkóp alá tenné az Európai Szociális Kartát. Ennek egyik oka a két terület megkérdőjelezhetetlen terjedelmi különbsége, a másik viszont a hozzájuk fűződő magyar viszony különbözőségében rejlik. Mivel a Magyar Köztársaság már csatlakozott a Kartához, az Európai Unióval kapcsolatos szociális jogharmonizáció pedig napjainkban is folyamatosan zajlik.

 

Célunkat igyekeztünk a kötet címében is megvilágítani. Azért esett választásunk az „Európai szociális jog” címre, mert egy olyan különleges jogterületet, a nemzetközi szociális jog világát elemezzük, amelyben keverednek közösségi jogi, nemzetközi közjogi, politológiai és szociálpolitikai ismeretek. Ez a sajátos interdiszciplináris megközelítés – az alkotók szakmai hátteréből, hitvallásából eredően – nem kizárólag az érintett joganyag formális ismertetésére koncentrál, hanem igyekszik feltárni a jogi dokumentumok mögött meghúzódó európai politikai, gazdasági, társadalmi összefüggéseket. Mindezek a tényezők együtt alkotják ugyanis az „európai szociális jogot”.

 

Minden európai integrációval foglalkozó szakkönyv szerzője sajátos kihívás előtt áll, hiszen választott témájának természetéből adódóan „mozgó célpontra lő”. így, amikor műve végül eljut az olvasóhoz, a legújabb fejlemények abban már nem szerepelhetnek. Könyvünkben ezért csak az 1999. július elseje előtti időszak eseményeiről adhattunk számot.

 

Amint az eddigiekből is kitűnik, könyvünk olvasásához elengedhetetlen az Európai Unió történetének, intézményrendszerének, jogrendszerének alapszintű ismerete. Kötetünk – amelyet egyszerre szánunk tankönyvnek és szakkönyvnek –, a formálódó magyar szakirodalom mellett elsősorban a meghatározó nyugat-európai szakirodalomra támaszkodik. Újszerűsége abban a szokatlan kísérletben rejlik, hogy tisztázza, és egy kötetben jelenítse meg a két európai szupranacionális szervezet, az Európai Unió és az Európa Tanács szociális jogát, illetőleg ezek összefüggésrendszerét. E két terület egymáshoz illesztésére az adott alapot, hogy a Maastrichti Szerződés, de különösen az Amszterdami Szerződés szoros kapcsolatot teremtett a két szervezet szociális jogi törekvései között. Ezek az események is azt igazolják, hogy vannak olyan közös értékek, amelyek minden európai intézmény számára meghatározóak, s amelyek elérése érdekében mind az Európai Unió, mind az Európa Tanács igen sokat tett a maga eszközeivel.

 

Végezetül köszönetet mondunk kollégáinknak, akik könyvünk megírásának évei során kitüntettek bennünket figyelmükkel; segítőkészen és fáradhatatlanul láttak el bennünket tanácsaikkal, bírálták készülő kéziratunk újabb és újabb fejezeteit. Közülük mindenekelőtt lektoraink: Kardos Gábor, Ladó Mária, illetőleg Nagy Katalin és Hajdú József, Kiss György, Kiss Róbert, Kollonay Csilla Lévai Katalin, Lukács Éva, Novák Katalin, Toma Krisztina, rajtuk kívül pedig Pierre-Henri Imbert, Lenia Samuel és Régis Brillat nevét kell megemlítenünk.

 

Könyvünk az Egészségügyi Minisztérium, a Szociális és Családügyi Minisztérium, a Külügyminisztérium, a PHARE Consensus Program, a TEMPUS Program, az OTKA (T-030141) és az MTA Bolyai ösztöndíjának támogatása nélkül nem születhetett volna meg.

 

 

A következőkben tehát olyan „utazásra” invitáljuk az Olvasót, amely végigviszi az Európai Közösség és az Európa Tanács szociális jogán, politikai csatáin, esetjogán, és végigélheti, de legalább végiggondolhatja velünk együtt az elszalasztott lehetőségek történetét is. Annyit elárulhatunk, hogy – az alkotók természetének megfelelően – optimista a végkicsengés, de a szociális jogoknak a gazdasági, fiskális szempontokkal való egyenjogúsítását kifejező „happy end” még várat magára.

 

Pillantsunk be együtt a színfalak mögé!

 

Budapest, 1999. június

 

 

A szerzők

 

 

 

Az európai szociális jog gyökerei - hipotézis

 

 

 

„Nem szabad, hogy a polgári és a politikai jogok, valamint a szociális és gazdasági jogok két különböző csoportot alkossanak, mivel... vélt antagonizmusuk következtében születtek egymásnak élesen ellentmondó elméletek. Mindezen jogok egyenlőek és oszthatatlanok. Nem lehet különbséget tenni közöttük. Mihelyst eltöröljük az egyiket, az összes többit is megszüntetjük. A demokrácia nem viseli el a részlegességet.”

(Polys Modino)[1]

 

 

 

A „jog” szót az angol nyelv kétféle formában fejezi ki. Az egyik: a személy joga (right to), ami a germán jogcsaládhoz tartozó országok szóhasználatában többé-kevésbé az alanyi jogot jelenti. A másik, a jogra vonatkozó angol kifejezés pedig a „law” – lényegében nem más, mint a kodifikált jog.

 

                                   Az első, a right to gyökerei egyértelműen a zsidó-keresztény kultúrába nyúlnak vissza. Ez, legkorábbi írott forrásaink szerint az ószövetségi Bibliát jelenti. Abból is részben a Leviták könyvét: „Ne átkozd a némát és ne tégy akadályt a vak útjába, hanem féld Istenedet” (Lev. 19, 14).

 

A személy joga a másokkal azonos értékű életre a Zsoltárok könyvében is megjelenik: „Boldog, aki gondol a szűkölködőre és a szegényre, az Úr megmenti majd a csapás napján” (Zsolt 41, 2). Ez – szempontunkból itt – a fogyatékossággal élő, nehéz sorsú személy „alanyi jogának” megfogalmazása, hogy a társadalom többi tagjával azonosan emberi életet élhessen.

 

A Talmud is fontos forrás, több tekintetben is az. Például: „Aki kinyújtja a kezét, annak adni kell”, vagy: „Jótékonyság és emberszeretet az Írás valamennyi törvényével felér”, sőt: „Az éhezőnek megszegd a te kenyeredet és a szegény bujdosókat bevigyed házadba.”[2] Ami, egyfelől persze parancs, másfelől azonban – ahogyan előző példánk is mutatta – a szegény, a társadalomból kirekesztett vagy kirekesztődő személynek a társadalom többi tagjához hasonló jogát fejezi ki az emberhez méltó életre.

 

A következő példa az Újszövetségből hozható. Ez az irgalmas szamaritánus története. Így szól: „Egy ember ment lefelé Jeruzsálemből Jerikóba, és rablók kezébe esett, akik kifosztották, meg is verték, azután félholtan otthagyva elmentek. Történetesen egy pap ment lefelé azon az úton, de amikor meglátta, elment mellette. Amikor egy lévita is ahhoz a helyhez ért, és meglátta, ugyancsak elment mellette. Egy szamaritánus pedig, aki úton volt, amikor odaérkezett hozzá és meglátta, megszánta, odament, olajat és bort öntött sebeire, és bekötötte azokat. Aztán feltette őt saját barmára, elvitte egy fogadóba, és ápolta. Másnap elővett két dénárt, odaadta a fogadósnak, és azt mondta neki: Viselj rá gondot, és ha valamit még ráköltesz, amikor visszatérek, megadom neked” (Luk 30–37). Ez a példabeszéd egyfelől a felebaráti szeretet világos megfogalmazása – akárcsak a korábbi ószövetségi és talmudi idézetek –, másfelől azonban a nehéz sorsra jutott, hátrányos helyzetbe került ember jogának, az egészséghez, az élethez, a szociális segítséghez fűződő jogának pontos kifejeződése.[3]

 

A felebaráti szeretet alapvetően fontos, ám egy másik ember felé irányul, azaz személytől személyig hat. Ez az össztársadalmi mérethez képest gyakorlatilag elenyésző, személyközi szubmikroszint messze van a kodifikált jog szintjétől. Mi lehetett tehát az út, amelyen az európai társadalomfejlődés eljutott ettől a szubmikroszinttől a társadalmi méretű makroszintig?

 

Nos, a felebaráti szeretet az elmúlt évezred során, elsősorban a középkor századaiban, a zsidó felekezet és a keresztény egyház közösségi tevékenysége folytán lassan szélesebb és egyben magasabb szintre került. E transzformálódás a különféle egyházi közösségeknek, továbbá szerzetesi közösségeknek, egyházközségeknek az elesettek érdekében folytatott egészségügyi és szociális munkájának eredményeként intézményesült. A középkorban e munka zömmel templomok­ban, kápolnákban és ezek ispotályaiban folyt. A szegényházak, gondozóházak, egyházi közösségek, szerzetesközösségek által működtetett ispotályok, valetudinariumok – ma már számottevő mértékben idejétmúlt – gyakorlata az egyén szintjéről a közösség, a helyi közösség szintjére transzformálta, emelte át, illetve emelte fel ezt a jogot. A jelzett folyamat során mélyen beleivódott az európai kultúrába egyrészt az, hogy az egyénnek joga van a másik egyén segítségére, másrészt hogy joga van közösségi segítségre is.

 

Évszázadoknak kellett azonban eltelniük addig, ameddig Európa eljutott a másik jogfogalom: a „law”, a kodifikált jog kialakulásához is. Ennek első, példája az 1469-es orosz törvénykönyv: „azon esetben, hogyha egy anyának olyan gyermeke születne, amelynek monstrumkinézete van, sőt még emberi formája sincs, s azt ahelyett, hogy felettes hatóságoknak jelentené – elpusztítja, büntetést kap, mert akár tudatlanságból, akár babonából merényletet követ el olyan élőlény ellen, amely embertől szüle­tett, következésképpen lelke van.”[4] A példa frappáns, de nem tökéletes, mivel az élethez való jog védelmére és nem a szociális jogok fontosságára utal.

 

Az első valódi, alkotmányos példája az 1793-as francia alkotmány, amelynek június 24-én a Konvent által elfogadott 21. cikke törvénnyé tette a következőket: „A közsegély szent adósság. A társadalom köteles eltartani szerencsétlen polgárait, akár úgy, hogy munkát szerez számukra, akár azáltal, hogy biztosítja a létfenntartáshoz szükséges eszközöket a munkaképtelenek számára.” De ez még mindig „csupán” alkotmányos szintű rendelkezés, amelyet az egész jogrendszert átitató, kodifikált formájú megoldások csak a bismarcki német jogrendben követtek, az 1800-as évek harmadik harmadában.

 

Ezek voltak a szociális jogoknak kodifikált jogba foglalásáig elvezető kezdeti fejlemények.

 

 

JOGTÖRTÉNETI ELŐZMÉNYEK AZ ÚJKOR ÓTA

 

Az Európai Szociális Kartának a szociális jogfejlődésben közvetlen előzményei elsősorban az 1948-ban elfogadott emberi jogok egyetemes nyilatkozata címet viselő univerzális ENSZ-dokumentum. Másfelől pedig a kontinensen, a fasizmus következtében az Európa Tanács keretében készült, alapvető emberi és polgári jogokat definiáló regionális nemzetközi egyezmény, Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (1950). Magyarország röviddel a rendszerváltást követően csatlakozott hozzá. E két nagy alapdokumentum az úgynevezett „első generációs jogokat”, a polgári és politikai szabadságjogokat tartalmazza. Ezeket követte Európában az úgynevezett „második generációs jogokat”, azaz a szociális és gazdasági jogokat tartalmazó Európai Szociális Karta.[5]

 

Az előzmények közé sorolhatók a – különösképpen – angolszász, de egyéb országok különféle diszkriminációellenes és egyéb mozgalmai is.

 

Bár a polgári és politikai jogokat megfogalmazó nagy egyezmények időben megelőzik a szociális és gazdasági jogokat tartalmazókat, mára egyöntetű álláspont, hogy ez nem a jogcsoportok fontossági sorrendjét jelzi. Az emberi jogok két nagy csoportja egyenrangú, egymással kölcsönös függésben vannak, oszthatatlanok. Ha az egyik veszélybe kerül, az súlyosan veszélyezteti a másikat is.

 

Az 1. ábra egy folyóhoz hasonlítva mutatja be a nemzetközi szociális jogfejlődést. A főfolyam forrásvidéke az újkor nagy emberi jogi deklarációi az Amerikai Egyesült Államok Függetlenségi Nyilatkozata és az 1789-es francia Emberi és polgári jogok nyilatkozata. Bemutatja – a jogfejlődés folyamatára hatást gyakorló – az angolszász országokban az ötvenes évektől felerősödött folyamatot: az afroamerikai emberek polgárjogi mozgalmait, a férfiakkal egyenlő jogokért folytatott nőmozgalmakat, a fogyatékossággal élő emberek és a homoszexuálisok mozgalmait. Másik „mellékfolyamként” jelzi az európai kontinens eseményeit a II. világháború után; elsősorban a fasizmusra adott választ, amely az emberiségnek a diszkrimináció minden formájával szembeni önvédelme felerősödéséhez vezetett. A két említett hatás eredménye a jogfejlődés „folyamának” felduzzadása, azaz a későbbiek során újabb nemzetközi jogi dokumentumokkal való kiegészülése volt.

 

 

 

 

 

A jog – így a nemzetközi jog is – csupán eszköz az általa szabályozott területek kívánatos fejleményeinek megteremtése és fenntartása érdekében. Eszköz, de aligha túlbecsülhető fontosságú eszköz. Önmagában mégis kevés. Szükséges, hogy a társadalom azt megismerje, elfogadja, viselkedésében kövesse, és szükség esetén korrigálja. Ez az önszabályozó és korrekciós működés jól megfigyelhető az Európai Unió szociális jogának fejlődése során (kötetünk I. része), de az Európai Szociális Karta kialakulásán, tartalmán, és fejlődésének stádiumaiban is (II. rész).

 

 

2. AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK SZOCIÁLPOLITIKÁJÁNAK

TÖRTÉNETI ÉS JOGI HÁTTERE

 

„Az Európai Szociális Térség gondolatát elvetették, s ami helyette megvalósult, nem több, mint a belső piac szociális dimenziója.”

 (Vogel-Polsky)

 

 

2.1. Szociálpolitika az ESZAK és az Euratom keretein belül

 

2.1.1. A Párizsi Szerződés (1951)

 

Az Európai Szén- és Acélközösséget (továbbiakban: ESZAK) létrehozó Párizsi Szerződés (1951) elsődleges céljának tekintette a szén- és acélipar szerkezetváltásával kapcsolatos szociális problémák kezelését, a létszámleépítéssel érintett munkavállalók elhelyezkedésének segítését. Ezt a célt szolgálják a Párizsi Szerződés Gazdasági és szociális rendelkezések cím alatt található cikkei is. A foglalkoztatáspolitikáról szóló külön cím is jelzi a szociális ügyek kiemelt szerepét. A bérek és „szociális hozzájárulások” harmonizációja azonban az erős francia nyomás ellenére kimaradt a Párizsi Szerződésből. Az általános rendelkezések között szereplő 46. cikk csupán az információ gyűjtésére és a konzultációs mechanizmusra vonatkozó szabályokat fekteti le a foglalkoztatáspolitika terén:

 

„A Főhatóság* minden esetben meghallgatja a kormányokat, a különböző érintetteket (vállalatokat, munkavállalókat, fogyasztókat, kereskedőket) és szervezeteiket is mint szakértőket. A vállalatok, munkavállalók, a fogyasztók, a kereskedők és szervezeteik jogosultak az őket érintő kérdésekben bármilyen javaslatot vagy észrevételt benyújtani a Főhatósághoz. A Főhatóság abból a célból, hogy a Közösség feladatainak megfelelően minden érintett részére tevékenységével kapcsolatos adatokat szolgáltasson, és hogy saját tevékenységét a jelen Szerződés értelmében meghatározza, a fent megnevezett szervezetekkel egyetértésben köteles:

1. a piac és az árak alakulását folyamatosan vizsgálni;

2. szabályos időközönként a várható fejlődés figyelembevételével programokat kidolgozni a termelésre, fogyasztásra, kivitelre és behozatalra vonatkozóan; ezek a programok javaslatként értékelendők;

3. szabályos időközönként a korszerűsítés, a gyártás hosszú távú orientációja és a termelési kapacitás bővítése érdekében általános célokat kitűzni;

4. az érintett kormányok kérelmére részt venni abban a vizsgálatban, amely a piac változása vagy a műszaki fejlődés miatt felszabaduló munkaerőnek a meglévő iparágakban vagy az újonnan létesítendő munkahelyeken történő foglalkoztatási lehetőségeit kutatja;

5. beszerezni a feladatkörébe tartozó iparágak munkássága élet- és munkakörülményeinek javítását szolgáló lehetőségek és az életkörülményeket fenyegető veszélyek megítéléséhez szükséges információkat.

 

A Főhatóság a Tanácsadó Bizottsághoz történő előterjesztést követően nyilvánosságra hozza az általános célokat és programokat. A Főhatóság a fent említett vizsgálatokat és információkat nyilvánosságra hozhatja.”

 

A fenti rendelkezésekből az tűnik ki, hogy a tagállamokat inkább kezdeményezési jogosítvánnyal ruházzák fel, mintsem kötelezik őket. A Párizsi Szerződés azonban nemcsak az információs rendszerrel foglalkozott, hanem a feltárt szociális problémák kezelésére forrásokat is kívánt biztosítani. Az 56. cikk rendelkezik a foglalkoztatáspolitikai beruházásokról:

 

„(1) Ha a Főhatóság általános céljaival összhangban új műszaki eljárásokat vagy termelési eszközöket vezetnek be, és ez a szén- és acélipar munkaerő-szükségletének olyan rendkívüli mértékű csökkenéséhez vezet, hogy az egy vagy több területen felszabaduló munkaerő újrafoglalkoztatása különleges nehézségekkel jár, és az érintett kormányok erre irányuló javaslatot tesznek:

a) a Főhatóság bekéri a Tanácsadó Bizottság állásfoglalását;

b) az 54. cikk alapján a hatáskörébe tartozó iparágakban vagy a Tanács hozzájárulásával minden más iparágban megkönnyítheti az általa jónak tartott olyan programok finanszírozását, amelyek olyan új foglalkoztatási lehetőségeket teremtenek, amelyek gazdaságilag életképesek, és alkalmasak arra, hogy a szabadon maradt munkaerő produktív újrafoglalkoztatását biztosítsák;

c) vissza nem fizetendő segélyt engedélyez, hogy hozzájáruljon

– olyan végkielégítések fizetéséhez, amelyek a munkavállalók számára lehetővé teszik, hogy kivárják újbóli munkába állásukat;

– a munkavállalónak új munkahelyhez való hozzájutás költségeire adott segélyek fizetéséhez;

– az olyan munkavállalók átképzéséhez, akiknek foglalkozást kell változtatniuk.

A Főhatóság a vissza nem fizetendő segély engedélyezését az érintett állam által fizetett legalább ugyanolyan mértékű segély fizetésétől teszi függővé, kivéve, ha ettől a Tanács kétharmados többséggel eltérést enged.”

 

A Főhatóság vissza nem térítendő segélyt is engedélyezhet, illetve programokat finanszírozhat, ha a szén- és acélipar értékesítési feltételeiben olyan alapvető változások állnak be, amelyek nem közvetlenül a közös piac létrehozására vezethetők vissza (2. cikk). Ugyanakkor ezek a változások arra kényszeríthetnek egyes vállalatokat, hogy tevékenységüket beszüntessék, korlátozzák, vagy megváltoztassák.

 

2.1.2. Szociális szempontok az Euratom működésében

 

Az Európai Atomenergia Közösséget (továbbiakban: Euratom) létrehozó Római Szerződés (1957) a szociálpolitika terén nem hozott lényeges változást. Az egyetlen szociális szempontból említést érdemlő vonatkozása az volt, hogy szigorú munkahelyi egészség- és biztonságvédelmi szabályokat fektetett le.

 

Az egészségvédelemre vonatkozó rendelkezéseket az Euratomot létrehozó Római Szerződés (1957) 30–39. cikkében találjuk. Ezek határozzák meg az atomenergia hasznosításával kapcsolatos minimális közösségi egészségvédelmi előírásokat. Eszerint közösségi alapnormákat kell megállapítani az ionizáló sugárzás veszélyeinek elhárítására a lakosság és a munkavállalók egészségének védelme érdekében. Az alapnormák a következő kérdéseket érintik: a megengedett legnagyobb dózisok, a legmagasabb sugárzási szint és a munkavállalók orvosi ellenőrzésének alapelvei (30. cikk). Az alapnormákat a Tanács minősített többséggel állapítja meg. Minden tagállam köteles megfelelő jogi és igazgatási előírásokkal érvényesíteni a lefektetett alapnormákat. Ennek érdekében a Bizottság ajánlásokat ad ki (33. cikk). Minden olyan tagállam köteles – a Bizottság jóváhagyásával – kiegészítő intézkedéseket hozni, amelynek területén különösen veszélyes kísérleteket folytatnak (34. cikk). Valamennyi tagállam létrehozza a szükséges intézményeket a levegő, a víz és a talaj radioaktivitásának, valamint az alapnormák betartásának állandó ellenőrzéséhez. A Bizottság ajánlást intéz a tagállamokhoz erre vonatkozóan vagy sürgős esetben irányelvet is kiadhat, amellyel kötelezi az érintett tagállamot, hogy a megszabott határidőn belül tegye meg a szükséges intézkedést az alapnormák túllépésének elkerülése érdekében. Ha a tagállam határidőn belül nem intézkedik, akkor az egyik vagy valamennyi érdekelt állam közvetlenül a Bírósághoz fordulhat.

 

A biztonság ellenőrzésével az Euratom Szerződés 77–85. cikkei foglalkoznak. A Bizottságnak meg kell bizonyosodnia arról, hogy a tagállamok területén az érceket, nyersanyagokat és különleges hasadóanyagokat csak a felhasználóik által meghatározott célokra használják fel (77. cikk). Ennek érdekében a Bizottság ellenőröket küldhet a tagállamok területére (81. cikk). Ha személyek vagy vállalatok megszegik kötelezettségeiket, a Bizottság a következő szankciókat alkalmazhatja velük szemben:

–          megrovás,

–          kedvezmények megvonása,

–          a vállalat igazgatásának átruházása legfeljebb négy hónapos időtartamra egy kijelölt személyre,

–          a nyersanyagok, különleges hasadóanyagok megvonása.

 

Az Euratom Szerződés a fenti egészség- és biztonságvédelmi előírásokon kívül nem érinti a munkavállalók élet- és munkakörülményeit. A Szerződés tehát a szociális kérdéseknek egy meglehetősen speciális aspektusát szabályozza csupán.

 

Ajánlott irodalom:

COLLINS DOREEN: The European Communities, The Social Policy of the first Phase, Martin Robertson, London 1975

 

2.2. A Római Szerződés (1957)

 

2.2.1. A neoliberális ideológia hatása

 

A Római Szerződés (1957) az Európai Gazdasági Közösség alapító dokumentuma, az integráció elsődleges jogának legfontosabb joganyaga, ezáltal a Közösség „alkotmánya”. Ez már a kezdetektől rendelkezik a közös szociálpolitikáról, pontosabban ennek egyik szegmenséről. A „szociálpolitika” sokrétű fogalom, amelynek számos, – országonként különböző – jelentése van. Egységes fogalom hiányában mi valamennyi olyan politikát a szociálpolitika fogalmába sorolunk, amelyek a szociális területen, illetve a munkaerőpiacon jelentkezik. A Közösség céljairól szóló 2. cikkben ezen lehetséges politikák közül kizárólag a munkavállalók munkakörülményei és életszínvonala javításának, illetve lehetőség szerinti harmonizációjának szükségességét hangsúlyozzák.